自今年7月财政部党的群众路线教育实践活动动员大会召开以来，为深入开展党的群众路线教育实践活动，全面查找问题和不足，切实改进工作作风，财政部会计司积极响应、迅速行动，召开了“党的群众路线教育实践活动学习经验交流会”，同时主动面向部内相关司局、部外有关部门、有关企事业单位和会计师事务所等共计142家单位，以及会计准则委员会委员、会计学会理事、会计领军人才等个人，广泛地征求建议，并认真梳理，汇总整理了六大方面、22项重点问题，并明确了整改任务分工。其中，业内对注会行业监管这一块颇为关注，纷纷反映注会行业多头监管、重复监管等问题，本报就此采访了业内人士和相关专家进行深入解读，试图解析政府如何监管才更有效、更得人心。
    现状与问题
    注会行业在财政部门有“三个婆婆”
    注册会计师行业是高端服务业的重要组成部分，是市场经济监督体系的重要制度安排。上世纪80年代，我国恢复重建了注册会计师制度。随着中国经济、政治、文化和社会的深刻变化，中国注册会计师行业得到了高度重视和迅猛发展。根据中国注册会计师协会2012年的统计，我国共有执业注册会计师98170人，非执业会员96185人，会计师事务所8066家，从业人员约30万人。但是，由于起步较晚、基础薄弱等多种原因，我国注册会计师行业在不断壮大的同时，行业管理弊端也逐步显露。
    资深注册会计师、江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕在接受本报记者采访时总结到，“注册会计师行业管理现状主要可归纳为：多头管理、功效不高、体制不顺、机制不畅、形式有余、实质不足。”
刘志耕介绍，多头管理是指在财政部门内部多个机构有权管理注册会计师行业，如在省以上（含省）财政部门内部，对会计师事务所有管理权的有会计管理机构、财政监督机构及注册会计师协会（或管理中心）“三个婆婆”，而且较大规模以上的事务所几乎都要配备专人负责给这些“婆婆”准备和报送各种资料、参加“婆婆”们召开的各种会议，这让事务所苦不堪言。表面上看，这些机构各自的职责分明，但实际执行时往往会出现职能交叉重复、职责混淆不清的问题。
    在采访中，江苏省注册会计师协会副秘书长严建中也对本报记者提出了相同的观点，“相关职能部门没有形成合力，而是各自提要求，各自出政策。”
    “事实上，多头管理属于体制不顺，而体制不顺往往会造成机制不畅，机制不畅不仅会造成职能交叉重复、职责混淆不清，而且还很容易造成对注册会计师行业管理的互相推诿或争权夺利，这就很容易造成事务所无所适从、手忙脚乱，从而影响到财政部门的形象。”同时，刘志耕一针见血地直指根源，“之所以会出现多头管理、体制不顺、机制不畅的问题，追根究源，主要是由于我国《注册会计师法》迟迟不能修订，未能及时调整、理顺对注册会计师行业管理各方面的职能和关系。”
    刘志耕还认为，除了多头管理的问题外，还有外行领导的问题，不管是哪个“婆婆”，真正懂得行业执业规范的人很少，大多数婆婆们都是外行领导内行，这就难免造成乱指挥、瞎指挥，这也是造成事务所无所适从、管理效率不高的重要原因之一。
    严建中则指出，行业管理的主要弊端是资质割裂，注册会计师行业以及与之相近的资产评估、税务咨询与鉴证，工程造价咨询等被人为地分割成不同的行业，极大地阻碍了行业服务社会经济和政府职能转变的能力，阻碍了行业的发展。
    “近几年来，注册会计师行业还经常会出现一波一波的‘形象工程’或‘政绩工程’，但实际上这些形式主义的工程很少有针对性、科学性和实用性，对注册会计师行业的发展，对注册会计师业务水平、执业质量和职业形象的提高收效甚微，往往是形式有余、实质不足、劳民伤财。追根究源，还是管理体制存在问题。由于财政部门属于行政机关，各级注册会计师协会实际上也是准机关，而行政机关往往总是以应付上级部门形式上的要求作为办事的宗旨和目标，很难从会计师事务所的实际需要出发，这就难逃形式大于实质的怪圈。”刘志耕说。
    建议一
    摈弃形式主义的监管方式
    会计司汇总整理的资料显示：“离退休干部代表提出，财政部的会计司、监督检查局、中注协以及北京市的这三家对口单位，频繁要求会计师事务所上报各种材料，会计师事务所不堪重负，希望能够减负提效。”
    针对离退休干部代表提出的意见，受访多位专家表示，频繁要求事务所上报各种材料实属形式主义，不仅浪费人力，而且也增加事务所的成本。
    严建中指出：“注册会计师行业是市场经济的产物，而我们并没有学会用市场经济的思想管理和服务于市场经济的主体，我们更多地仍然是用计划经济的思路在管理行业。”
    针对本报记者对“各种材料”具体包括哪些材料的提问，严建中介绍到，主要包括事务所资质方面的材料和会计师事务所的基本情况、所里注册会计师的基本情况，除此之外，还会要求上报执业质量检查时需要的材料、所出具的报告，甚至是执业底稿，有些省还要求上报事务所的执业情况，进行业务报备。
    刘志耕则把所谓的“各种材料”归纳为，对会计师事务所和注册会计师进行管理的各类大同小异的基础性资料及不同时期需要的各种形式大于实质的资料。
    其中“大同小异”和“形式大于实质”字眼尤为醒目，记者在采访中，不少事务所也对此意见颇多：“有必要要各种资料吗？要过去到底干嘛用？”
    一位不愿意透露姓名的“四大”事务所之一的合伙人告诉本报记者，重复监管问题的确比较严重，不同监管部门让会计师事务所向自己报备材料都有自己的目的，但材料多是重复的，而且报备上去到底有多大用处？没啥用处，这就是形式主义，不仅浪费人力，而且也增加事务所的成本。
    为什么监管机构会频繁要求会计师事务所报送材料？刘志耕认为主要原因有两点：一是为了应付形式主义的需要，二是“婆婆们”对行业管理的科学性、协调性、规范性不够。
    那么，如何彻底改善会计师事务所面临的重复监管问题，从而真正实现减负提效？刘志耕提出，要从源头上抓起，即应该先解决对事务所管理体制不顺、机制不畅的问题，这个问题解决了，自然会很好地减少多头管理的问题，自然会在很大程度上降低事务所的负担，源头问题不解决，仅是治标不治本，问题将永远得不到彻底解决。
    严建中则提出了具体建议：“首先要理清思路，监管部门要问问自己到底需要管到什么程度？可以管到什么程度？任何管理都是有边界的，这样管理的依据是什么？是不是监管部门有权力要求事务所提供任何资料？”
    “其次，我们需要整合管理需要，管理与服务所需要事务所提供的数据，如果有法有章可依，事务所也有义务配合，但这种配合也应该建立在整合的基础上，不能各提要求，让事务所疲于奔命。”严建中说，“第三，要注意数据积累，合理共享数据，如果在日常工作中注意数据的积累与及时的维护，有些数据就无需再次上报，而能从基础数据库中采集和分析得出，并不需要事务所多次重复上报同样的数据。”
上述“四大”事务所之一的合伙人则称，注会行业的监管部门要监管到点子上，加大处罚力度，保证审计质量，这是正事。
    建议二
    “放松”监管抓住重点
    会计司汇总整理的资料还显示：“人民银行会计财务司提出，考虑适当放松注册会计师行业监管，促进行业协会提高服务水平，促进行业在市场化环境下自由充分竞争。”
    记者在采访中了解到，不少业内人士称，会计师事务所是市场经济的产物，但我国的会计师事务所却生长在计划经济仍然浓厚的社会环境中，从而导致注册会计师行业目前“四不像”的尴尬境地，应该自律但不能自律。上述“四大”事务所之一的合伙人直言：“名为独立性组织的协会却一直被行政干预，注册会计师协会本应是个行业自律组织，但实际上是换了个名称的行政管理机构”。
    在市场环境极其复杂，服务对象诉求各不相同的大背景下，对于人民银行会计财务司提出的“放松监管”意见，受访专家的观点不尽相同。
    上述“四大”事务所之一的合伙人告诉本报记者，高质量的会计信息，是资本市场资源配置功能得以充分发挥的基本保障，这就要求进一步加强行业监管，通过高质量的审计服务，确保会计信息质量。
    “所谓的放松监管，并不是说真的放松，而是希望监管部门在监管的问题上能有所重点，重点监管审计质量，日常的报备工作可以减少甚至省掉。”这位合伙人称，英美的注会行业非常发达，监管部门的主要职责是资格认定、会员注册、业务监管、制定标准等方面，主要是靠行业自律。
    同时，这位合伙人还强调，“政府主导合并事务所，这种‘拉郎配’的监管方式不是很好，因为有的事务所合并之后是同床异梦、各自为政，达不到做强的目的。所以，让其在市场化环境下充分竞争更好。”
    严建中认为，对于全国许许多多的会计事务所而言，其服务对象的诉求是不一样的，有的侧重于还债能力，有的侧重于资产状况，有的侧重于经营风险，有的类似于专项鉴证，有的有特定的审计目的，如果只是以审计准则作要求，非要遵循风险导向的审计，得出一个千篇一律的审计报告，并不能很好地满足报告使用者不同需要，而用完全同样的监管要求去要求需求不同、要求不一的业务，对不能满足刻板的监管要求的事务所进行惩戒或者处罚，不利于行业发展，也不利于行业满足经济社会需求。
    刘志耕则表示，仅看到行业监管很严、很紧，存在一定的片面性。“行业监管的宽严很大程度上是财政部门的三个‘婆婆’对事务所的监管的科学性、协调性和合理性，而实际上重复监管、外行监管、形式监管、无效监管等问题都不同程度存在，所以，当下的监管不是简单讲放松还是加强的问题，而是应该考虑如何加强监管的科学性、针对性、协调性、合理性和有效性的问题。”刘志耕进一步阐述，“但科学性、协调性和合理性这三点就涉及到如何解决好多头监管的问题，而解决好多头监管这又涉及到体制和机制问题，所以，症结还是在对注册会计师实施管理的体制、机制的问题上，而这个问题的根源又在于《注册会计师法》应尽快修订并出台，并在新法中妥善处理好体制和机制问题。”
    建议三
    监管部门应设立权威的解答热线
    北京天园全会计师事务所提出，希望给予会计师事务所更多专业方面的支持，例如会计司将日常搜到的案例分析，汇编成册，及时反馈给中介机构；不定期组织部分会计师事务所专业人员座谈，多听取基层方面的意见；组织到会计师事务所走访调研，了解总结机构在执业过程中遵循会计制度所遇到的问题，并给予现场指导。
    随着市场全球化进程的加快，我国注册会计师行业也迎来了国外发达注册会计师行业的严峻挑战。注册会计师行业自身执业环境差、竞争能力弱、行业自律管理机制不完善，这些都迫切要求相关管理主体部门给予会计师事务所更多专业方面的支持和指导。中注协也在不同场合要求各级注册会计师协会，为会员开展相关执业工作及时提供专业技术指导。
    上述不愿意透露姓名的“四大”事务所之一的合伙人指出，“案例分析等专业资料汇编成册的建议的初衷是好的，是为了大家共享资源，提高专业素养，从这点来讲，建议值得肯定。但是，目前提倡信息化建设，能在网上共享的就最好不用浪费纸，因为汇编成册会造成成本太高，印刷出来后，不需要的人也不一定看，这也是一种浪费，建议一些专业指导资料可以在中注协网站统一发布，中注协可以建立一个共性资料数据库，谁需要就可以去中注协网站上去下载，各取所需，这样可以减少纸质的东西，减少成本。”
    严建中指出，监管部门对会计师事务所提供专业的指导与帮助，或者对于行业的发展非常重要。
    但就目前状况而言，刘志耕认为，除了中注协外，其他“婆婆”对会计师事务所的专业指导都不足。
    “这主要缘于这些‘婆婆’的工作人员绝大多数不仅不是专业人员，再加上行政和事业编制工作人员的安逸和浮躁，所以，大多数‘婆婆’的工作人员没有注册会计师的专业水平和专业能力，自然不懂如何指导好注册会计师行业，只能是外行领导内行。”刘志耕坦言。
    “财政部会计司应该集合全国的专家做好会计准则的及时解释和解答，同样中注协应该集合全国的专家对审计过程中遇到的问题及时解释和解答，设立权威的解答热线，或者网上反馈。对于行业需要帮助、需要解释，需要回答的问题，要及时关注，及时回应。不要等到出了问题以后，就惩戒大家。”严建中建议。
    记者手记
    行业管理：“理”才是重点
    我国注册会计师行业起步较晚，行业管理体系在不少地方协会，特别是地市级基层协会尚未建立，或者尚待完善。此次，财政部会计司汇总整理问题，明确整改注册会计师行业管理十分必要。
    记者在采访中最大的感受是，就“管理”二字而言，不管如何“管”，落脚点还是“理”，不能仅是“管”，更要“理”。如果仅是“管”，那就真正回到了计划经济的模式。所以，对会计师事务所这个市场经济的产物，应该体现服务第一的理念，“管”仅是基础和辅助手段，究竟如何“理”才是重点，这是需要相关的主体管理部门认真思考的问题。相关监管部门对注册会计师行业不仅要懂得如何“理”，而且更要善于“理”，要能够理出问题、理清矛盾、理解需求、理好关系、理顺市场并最终理出成效，只有这样，才能真正达到通过管理促进行业发展的根本目的。
    笔者希望，在会计司汇总了注会行业的相关问题后，这些问题应该引起相关部门的重视，不能摆出了问题，但却不去寻求解决办法，最后不了了之，无助于行业的发展。